DASAR HUKUM DAN PELAKSANAAN LANDREFORM

DASAR HUKUM DAN PELAKSANAAN LANDREFORM

Pada mulanya program redistribusi tanah yang diamandatkan UUPA diinspirasikan oleh visi Presiden Sukarno untuk merombak struktur agraria feodal dan kolonial secara radikal dan menciptakan jalan menuju masyarakat sosialis Indonesia. Program redistribusi terutama ditargetkan pada tanah-tanah pertanian yang melebihi batas maksimum, tanah absentee, tanah swapraja dan tanah negara lainnya. Setiap orang yang memiliki tanah kelebihan harus melaporkannya kepada kepala kantor agraria setempat dalam waktu tiga bulan setelah pengesahan UU tersebut. Lebih lanjut UU tersebut melarang pemindahan kepemilikan atas tanah kelebihan kepada pihak lain tanpa persetujuan dari kepala kantor agraria setempat. Selain tanah kelebihan maksimum tersebut, tanah absentee dan tanah swapraja juga akan menjadi tanah obyek landreform. Kerusakan-kerusakan pada struktur agraria, dan khususnya dalam sistem pemilikan tanah, menghalangi peningkatan standar hidup dari petani gurem dan buruh tani, dan menghalangi pembangunan ekonomi (FAO 1951 sebagaimana dikutip oleh Sukarno 960:460-461). Pemerintahan Sukarno percaya bahwa UUPA 1960 akan memecahkan masalah-masalah agraria yang berasal dari kebijakan kolonial dan sisa-sisa feodalisme, dan akan meletakkan pondasi bagi ekonomi nasional. Kebijakan awal untuk mengatasi ketidakadilan agraria, yaitu dengan program landreform, yang dijalankan oleh pemerintah sebelum pengesahan UUPA di tahun 1960 antara lain meliputi :

1.      Penghapusan hak-hak istimewa desa perdikan di wilayah Banyumas di Jawa Tengah.

Desa perdikan memiliki hak istimewa berupa pengecualian pajak tanah sebagai tanda pengakuan terhadap jasa pengabdian yang pernah diberikan para pendiri desa kepada raja sebelum atau selama masa-masa awal kolonial. Sebagai tambahan, pendiri desa diangkat sebagai kepala desa di desa tersebut dan posisinya dinyatakan berlaku turun temurun pada generasi turunannya dengan waktu yang tidak terbatas.

Berdasarkan UU No.13/1946 Menteri Dalam Negeri membatalkan status desa perdikan dan hak istimewa  tradisional dari keluarga penguasa desa tersebut. Setengah dari tanah yang relatif luas diambil alih oleh pemerintah dan dibagi-bagi kepemilikannya kepada para petani yang sebelumnya menggarap tanah tersebut sebagai buruh tani. Kompensasi finansial bulanan selama seumur hidup diberikan kepada mantan keluarga-keluarga penguasa desa yang mengalami kerugian akibat kehilangan tanah sebagai konsekuensi dari program landreform skala kecil ini.

2.      Penghapusan hak-hak konversi dalam wilayah pemerintahan otonom di Yogyakarta dan Surakarta.

Bekas kewilayahan Yogyakarta dan Surakarta memiliki hukum agraria yang berbeda dengan wilayah-wilayah lainnya di Jawa karena status keduanya sebagai dua swapraja. Hak konversi pada wilayah ini merupakan sekumpulan hak untuk menggunakan tanah, buruh dan air yang diberikan oleh Sultan Yogyakarta atau Surakarta kepada perkebunan-perkebunan milik orang Eropa. Petani di Kasunanan Surakarta mempunyai kewajiban antara lain membayar pajak kepada Sunan, bekerja untuk kepentingan perkebunan, bekerja untuk kepentingan punggawa desa serta memenuhi kewajiban-kewajiban yang lain terhadap desa. Kewajiban-kewajiban yang harus dipenuhi pada masa pemerintahan tradisional dirasakan sangat berat oleh petani. Sedangkan di Yogyakarta, untuk berbagai konsesi berjangka waktu lima puluh tahun ini, pihak perkebunan membayar uang sewa tahunan kepada para Sultan. Namun melalui UU No. 5 Tahun 1950, yang mengamandir UU No.13 Tahun 1948, semua hak-hak konversi dihapuskan karena setelah Proklamasi Kemerdekaan 1945 sistem feodal yang berdasarkan pada prinsip bahwa sultan menguasai tanah dan rakyat (tenaga kerja) yang hidup di wilayahnya menjadi tidak dapat diterima. Kemudian hak milik tanah yang bersangkutan diserahkan kepada petani lokal yang hidup di tanah tersebut.

3.      Likuidasi tanah-tanah partikelir

Tanah partikelir merupakan tanah yang ukurannya sangat luas yang memberikan para tuan tanah hak untuk memerintah orang-orang yang hidup di  dalam wilayah yang dikuasainya, yang disertai kewenangan untuk membentuk sistem pemerintahan tersendiri di dalam wilayah tanah yang sangat luas itu. Setelah Proklamasi Kemerdekaan 1945 berdasarkan UU No.1 Tahun 1958 dinyatakan bahwa semua hak dan keistimewaan yang sebelumnya dimiliki oleh tuan tanah partikelir dihapuskan oleh pemerintah. Para tuan tanah tersebut diberikan pilhan antara menjual tanah mereka secara langsung ke para petani atau menyerahkan tanahnya ke pemerintah untuk diredistribusikan kepada para petani yang tinggal di bekas tanah-tanah partikelir tersebut. Dalam kedua kasus tersebut, harga tanah ditetapkan oleh pemerintah dan bisa dibayarkan secara dicicil dengan maksimal waktu lima tahun.

Presiden Sukarno mengesahkan UUPA pada tanggal 24 September 1960 yang digunakan sebagai alat untuk perombakan revolusioner terhadap struktur agraria feodal dan kolonial melalui lima jenis program. Kelima program tersebut yaitu :

1.      Pembaruan hukum agraria.

2.      Penghapusan hak-hak asing dan konsesi-konsesi kolonial atas tanah.

3.      Mengakhiri penghisapan feodal secara berangsur-angsur.

4.      Perombakan mengenai pemilikan dan penguasaan tanah serta hubungan-hubungan hukum yang bersangkutan dengan pengusahaan tanah.

5.      Perencanaan persediaan, peruntukan dan penggunaan bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya secara berencana sesuai daya kesanggupan dan kemampuannya.

Untuk memajukan agenda landreform, pada tahun 1963 (ketika Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara / MPRS menetapkan Sukarno sebagai Pemimpin Besar Revolusi Indonesia dan presiden seumur hidup), Sukarno menetapkan 24 September sebagai Hari Petani yang harus dirayakan dengan kegiatan upacara, diikuti dengan rencana kerja untuk meningkatkan kehidupan petani untuk mencapai suatu masyarakat yang adil dan sejahtera. Pertimbangan dari Keputusan Presiden No.169/1963 menyebutkan bahwa 24 September, kelahiran dari UUPA adalah hari kemenangan bagi petani Indonesia dengan mendirikan dasar-dasar untuk menjalankan landreform untuk menghapus imperialisme di sektor agraria dan membebaskan petani dari berbagai bentuk eksploitasi terhadap manusia oleh manusia melalui hubungan-hubungan agraria dengan tujuan untuk mencapai suatu masyarakat yang adil dan sejahtera. Tetapi program pelaksanaan landreform mengalami kendala, tersendat-sendat dan tidak tuntas. Hambatan utama pelaksanaan landreform adalah lemahnya kemauan dan dukungan politik dari pemerintah yang lebih mengejar pertumbuhan ekonomi yang tinggi, kelemahan administrasi yang tidak sempurna serta tidak tersedianya data dan informasi, serta lain sebagainya. Selain itu pada tahun 1964 Partai Komunis Indonesia (PKI) dan organisasi massa petani terbesarnya (BTI) melancarkan aksi sepihak untuk mengambil alih dan menduduki tanah-tanah yang dianggap akan diredisribusikan kepada para petani. Mereka menyatakan bahwa penerapan peraturan redistribusi tanah dan bagi hasil berjalan lambat karena tuan tanah menghalang-halangi penerapan peraturan tersebut. Aksi-aksi ini dipandang oleh PKI sebagai sebuah sikap politik resmi untuk melawan para tuan tanah yang menolak untuk melaporkan tanah kelebihan mereka kepada panitia landreform atau menghindarinya dengan cara membagi-bagi tanahnya ke dalam bagian-bagian lebih kecil dengan diatasnamakan anggota-anggota keluarga mereka. Aksi-aksi sepihak tersebut memunculkan ketegangan dan kontroversi lokal dan nasional. Sukarno lebih memihak PKI dan BTI, mendukung aksi sepihak dan mengecam pihak-pihak yang merintangi landreform. Dalam pidato peringatan Proklamasi Kemerdekaan Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1964 Sukarno menegaskan pandangan dan sikapnya mengenai petani sebagai sokoguru revolusi bersama dengan para buruh. Kemudian Sukarno memerintahkan Menteri Urusan Agraria untuk menyelesaikan dengan segera dan sukses, sebelum akhir tahun 1964 atau pertengahan tahun 1965 paling lambat, program redistribusi tanah kelebihan di Jawa (dan juga di Madura dan Bali) dan dalam waktu satu atau dua tahun lagi. Ia juga memerintahkan Menteri Kehakiman untuk mendirikan pengadilan landreform secepat mungkin sebagaimana telah dijanjikan dan memperingatkan panitia-panitia landreform untuk mengakhiri praktek-praktek tidak benar mereka, membiarkan para petani mengambil tindakan sendiri untuk menuntut hak-hak mereka.

Landreform menjadi kerangka pertarungan kelas di pedesaan Jawa, Bali dan sejumlah tempat di Sumatera, termasuk melalui apa yang disebut aksi-aksi sepihak dan para tuan tanah yang bertindak mempertahankan diri secara politik karena posisi kelas mereka yang terancam. Hingga akhirnya program landreform berhenti di akhir tahun 1965. Sebuah manuver yang diorganisir oleh sejumlah elite militer dan elite PKI yang dimulai dengan menculik dan membunuh sejumlah jenderal angkutan darat pada tanggal 30 September 1965 ternyata telah menyediakan momentum untuk pimpinan angkatan darat yang dipimpin oleh Mayor Jenderal Suharto untuk menyatukan kekuatan-kekuatan anti komunis hingga berhasil melarang keberadaan PKI dan organisasinya, ajarannya termasuk memusnahkan orang-orang komunis dan yang dituduh komunis. Kejadian ini merupakan gerakan puncak dari ketegangan-ketegangan kelas di pedesaan yang telah diintensifkan dengan penerapan program landreform. Pada tahun 1967, melalui sebuah keputusan resmi dari MPRS, Sukarno diturunkan dari presiden dan penunjukan Jenderal Suharto sebagai Presiden Indonesia. Pada masa Orde Baru, landreform sudah dilaksanakan namun kurang mendapatkan perhatian yang serius dari pemerintah. Kondisi ini disebabkan karena pemerintah lebih fokus pada sektor non pertanian, antara lain mengupayakan pengelolaan lahan seluas-luasnya bagi pemgusaha pemilik modal. Yang bertujuan untuk mendongkrak pertumbuhan ekonomi. Selain itu, ketidakstabilan politik dan penyalahgunaan kekuasaan menyebabkan landreform digunakan sebagai alat untuk mengambil keuntungan secara politis dalam penguasaan lahan. Di bawah pemerintahan Suharto, Menteri Urusan Agraria diperkecil menjadi sebuah direktorat jenderal di bawah Menteri Dalam Negeri. Pada saat itu, para tuan tanah yang kaya telah mengambil kembali tanah mereka dan para pemimpin militer ikut serta dalam suatu penindasan terhadap mereka yang berniat membangkitkan kembali gerakan agraria. Tentara berpangkat rendah tidak jarang ditunjuk menjadi kepala desa di mana-mana. Ketika perjuangan kelas dari petani miskin gagal, selanjutnya pemilik tanah yang luas yang didukung oleh kekuatan militer, secara terbuka mengobarkan perjuangan kelas untuk mengukuhkan kepentingan mereka.

Pendaftaran tanah dari desa ke desa yang diwajibkan oleh Peraturan Pemerintah No.10 / 1961 dihentikan oleh rejim Suharto. UU No.7 / 1970 secara resmi membubarkan Pengadilan Landreform dan semua kasus sengketa kepemilkan tanah diserahkan ke Pengadilan Negeri. Direktorat Jenderal Agraria dalam Departemen Dalam Negeri mempertahankam redistribusi tanah sebagai sebuah kategori administrasi untuk satu jenis khusus dari skema pendaftaran tanah yang status awalnya adalah tanah negara. Kemudian peraturan baru mengenai panitia landreform yakni Keputusan Presiden No.55/1980 dikeluarkan pada tahun 1980 yang secara resmi memasukkan ke dalam kendali birokrasi. Setelah Suharto dipilih kembali oleh MPR RI untuk kelima kalinya di tahun 1988 ia membuat sebuah keputusan untuk meninjau ulang status, tugas dan fungsi dari Direktorat Jenderal Agraria, Departemen Dalam Negeri dan meningkatkan Direktorat Jenderal menjadi sebuah badan yang mengani sektor pertanahan secara nasional. Adapun alasan keputusan untuk membuat Badan Pertanahan Nasional (BPN) antara lain :

-          Bahwa dalam pelaksanaan pembangunan nasional adalah kebutuhan penguasaan dan penggunaan tanah pada umumnya termasuk untuk kepentingan pembangunan dirasakan semakin meningkat.

-          Bahwa dengan meningkatnya kebutuhan, penguasaan dan penggunaan tanah terutama untuk kepentingan pembangunan seperti di atas, meningkat pula permasalahanyang timbul di bidang pertanahan

Setelah Suharto lengser pada Bulan Mei 1998, berbagai kelompok gerakan rakyat pedesaan di Jawa memanfaatkan kesempatan politik dari periode transisi politik selama 18 bulan (Mei 1998 sampai November 1999) yang berlanjut dengan upaya melancarkan aksi-aksi pendudukan atas tanah-tanah yang sebelumnya berada di bawah kendali perkebunan-perkebunan milik pemerintah dan swasta. Namun kampanye pelaksanaan landreform tersebut terhenti karena pada masa pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri BPN tidak diakui eksistensinya. Kewenangan pertanahan yang selama ini dipegang oleh pemerintah pusat, dalam hal ini adalah BPN dituntut untuk dilakukan desentralisasi kebijakan pertanahan pada pemerintah-pemerintah kabupaten. Akibat dari keadaan tersebut adalah muncul Surat Terbuka dari Keluarga Besar Badan Pertanahan Nasional kepada Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia yang menyatakan bahwa keberadaan BPN harus dilanjutkan karena keperluan untuk melaksanakan landreform. BPN juga harus diakui keberadaannya untuk memproses berbagai persoalan agraria yang berhubungan dengan perampasan tanah pada khususnya yang telah banyak terjadi di bawah rejim Suharto. Sampai pada masa kepemimpinan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang menyatakan bahwa konflik agraria dapat diselesaikan dengan tidak mendirikan lembaga baru namun memperkuat dan memperluas kewenangan Badan Pertanahan Nasional (BPN) dengan sebuah kedeputian baru, yakni Deputi Penanganan Konflik, Sengketa dan Perkara.

Dasar Hukum Landreform di Indonesia:

1.      Landasan Ideal : Pancasila

2.      Landasan Konstitusional : a. Pasal 33 ayat 3 UUD 1945

       b. TAP MPR No. IX/MPR/2001

3.      Landasan Operasional :

·         Pasal 7, 10, dan 53 UUPA;

·         UU No. 56/Prp/1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian;

·         UU No. 2/1960 jo Inpres No. 13/1980 tentang Perjanjian Bagi Hasil;

·         PP No. 224/1961 jo PP No. 41/1964 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pembayaran Ganti Rugi;

·         PP No. 4/1977 tentang Pemilikan Secara Absentee oleh Para Pensiunan Pegawai Negeri;

·         UU No. 1/1958 jo PP No. 18/1958 tentang Penghapusan Tanah Partikelir dan Eigendom;

·         Peraturan Kepala BPN No. 3/1991 tentang Pengaturan Penguasaan Tanah Obyek Landreform secara Swadaya, dan lain-lain.

REFERENSI :

Aprianto, Tri Chandra. 2006. Tafsir (an) Land Reform Dalam Alur Sejarah Indonesia – Tinjauan Kritis Atas Tafsir (an) Yang Ada. Yogyakarta : Karsa.

Padmo, Soegijanto. 2000. Landreform dan Gerakan Protes Petani Klaten. Yogyakarta : Penerbit Media Pressindo.

Rachman, Noer Fauzi. 2012. Land Reform Dari Masa Ke Masa. Yogyakarta : Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional.

Wiradi, Gunawan. 2000. Reforma Agraria. Yogyakarta : Pustaka Pelajar Offset.